《化妆品卫生监督条例》(以下简称《条例》)自1990年1月1日实施至今已20年，该条例在加强我国化妆品监管、保证化妆品的质量安全、保护消费者健康等方面发挥了积极作用。但随着我国改革开放的不断深入、社会经济的快速发展、法制建设的不断完善，化妆品行业的产值、数量、种类、规模、结构、外资等也有了较大变化，同时化妆品技术发展迅捷，监管模式与体制改革的呼声日益增强，该《条例》已明显不能适应新形势下我国化妆品监管工作的需要了。因此，《条例》的修订工作已成为当前我国化妆品法制建设中一项紧迫而重要的任务，尤其在我国化妆品监管格局即将调整之际，《条例》的修订从某种意义上讲，将成为我国化妆品监管部门能不能上一个新台阶，监管效率能不能更上一层楼，并且打开新局面的重要前提，其意义和必要性、紧迫性已是不言自明。
一、《条例》修订背景之一——我国的化妆品行业发展日新月异
据《中国日用化学工业信息中心报告》(2008.5)显示，改革开放以来，中国化妆品产业随着经济发展和人民生活水平的提高呈快速发展态势：1982年中国化妆品市场总销售额仅2亿人民币，化妆品企业只有上百家;2006年中国化妆品市场总销售额突破了1000亿人民币大关(达1100亿人民币)，超过法国、德国成为世界第三大化妆品市场。我国化妆品生产企业现已有5000家左右，品种超过3万种。凡国际知名品牌均在我国建厂生产、销售，如美国的P&G(海飞丝、飘柔、潘婷、玉兰油等)、雅芳、安利、玫琳凯;法国的迪奥、薇姿、兰蔻、巴黎欧莱雅等;英国/荷兰的联合利华(夏士莲、力士、旁氏系列等);日本的资生堂、高丝;韩国的爱茉莉等。虽然这些外资企业的数量仅占我国化妆品市场的1/3左右(32%)，但市场销售额却超过50%以上(也有资料说超过70%)，尤其是白领女士们青睐的高档化妆品所占的市场比例更大。目前，虽有金融危机的影响，但化妆品产业依然呈强劲发展趋势：如宝洁(P&G)在中国的年销售额为100亿人民币;联合利华(英/荷)、欧莱雅(法)也有50亿人民币的销售业绩。相比之下，中国本土的(民营、国营)化妆品企业业绩会差一些，90%均在1亿元人民币以内，但也有几家企业，如上海家化的美加净、六神、佰草集和北京大宝的SOD蜜，以及隆力奇蛇油系列的护肤、护发产品等有较好的销售业绩，但也很难与国际化妆品巨头抗衡。在经营方面，我国涌现出了成千上万家的化妆品批发零售企业、美容美发厅，中国化妆品企业进入了一个前所未有的快速发展时期，生产和市场规模将继续保持稳步增长。与此同时，政府监管部门将面临化妆品行业带来的一些全新的局面和挑战。
二、《条例》修订背景之二——化妆品安全逐渐成为社会公共安全问题
化妆品是由不同化学物质配制而成的日用化工产品，化学品本身作用的双重性使化妆品容易成为现代生活中影响人们身体健康的“双刃剑”。大部分化妆品生产技术含量不高，行业准入门槛较低，同时不断增长的市场需求必然吸引大量的中小企业涉足，这将造成化妆品行业良莠不齐、鱼龙混杂的局面。与此同时，化妆品本身的技术发展又带来许多新的安全隐患和问题。例如，近几年国内市场已有几百种“中草药化妆品(药妆品)”上市，其中就有一些使用了有毒中药，如斑蝥、半夏、乌头、白芷(光敏毒性)、麻黄、细辛、丁香等;又如相当一批“特殊用途化妆品”安全问题突出，如祛斑美白化妆品中汞的滥用(造成神经损害)、染发类化妆品铅超标(造成血液病问题)、祛皱类化妆品中发现加地塞米松(造成皮炎加色素沉着问题)、祛痘类化妆品加甲硝唑、氯霉素(与再生障碍性贫血和皮炎有关)等。至于有些迎合消费者的需求，声称能即时减肥、瘦脸、瘦身、丰乳、抗皱的化妆品，通过加入性激素、抗生素控制食欲、麻痹神经等非常手段来解决连临床医学也很难解决的问题，从而在安全方面可能给消费者带来灾难性的后果。再加上近几年引入生物技术、基因工程、纳米技术等一些高科技的化妆品也可能带来安全方面的负面效应，这些因素使化妆品安全问题更加复杂化。因此，我们需要考虑一些全新的监管理念、监管手段、指导思想和制度来规范化妆品行业。
三、《条例》修订背景之三——中国现行的多头监管体制已经不能适应现代化妆品监管的发展
1.我国化妆品多部门监管体制由来已久。目前，卫生、食品药品、工商、检验检疫和质量技术监督、海关和化妆品行业主管部门，各有自己的职能和一套规定，这样的监管模式易造成对化妆品的生产经营进行监管执法时出现多头管理和重复交叉的局面。例如，根据《条例》，卫生部门和食品药品监管部门对化妆品进行卫生监督，核发卫生许可证及化妆品审批/备案等;质量技术监督部门依据《中华人民共和国产品质量法》(以下简称《产品质量法》)对化妆品质量进行监督，审发生产许可证和按照《药品生产质量管理规范》(GMP)对企业进行管理，同时依据《中华人民共和国标准化法》(以下简称《标准化法》)负责组织化妆品国标与行标的制定和实施;出入境检验检疫部门依据《中华人民共和国进出口商品检验法》(以下简称《商检法》)对化妆品进出口实行检验把关及对进口化妆品标签管理;工商部门则负责化妆品经营、生产企业营业执照注册及广告管理;原来的化妆品行业主管部门现已成为部/委/办及各种协会、公司，负责化妆品产业的规划、技术改革和研发、自律、培训等。
2.现有的化妆品概念已不能适应现代化妆品行业的发展需要。一方面，范围太窄：一是过去的概念一直未能覆盖身体清洁用品和口腔保健用品，如香皂、牙膏、口气清新剂等;二是如今出现的与传统使用法不同的化妆品，如干细胞美白针、瘦身美容贴等未能被考虑在概念内;三是原来规划的9类特殊用途化妆品存在局限性，已不能包括如抑制粉刺、祛痘、除螨、祛皱等特殊功能的化妆品。另一方面，化妆品定义的不统一不但易造成监管漏洞，还会使各执法部门对化妆品的审批、生产、销售、进出口进行监管执法时容易产生矛盾。例如，化妆品卫生标准和化妆品质量标准并存且同属于部门规章等级，标准内容的差异易使监管部门和消费者、企业产生困惑。
3.我国现行化妆品监管格局已经与《条例》规定完全不同。例如，在上一轮机构改革中，广东、上海、北京的化妆品卫生监督工作已经从卫生行政部门改为食品药品监管部门，而本次机构改革的变化则更是与《条例》的规定大相径庭。
